Øget samfundsnytte af retlige geodata med praktiserende landinspektører i central rolle

af Bent Hulegaard Jensen, Lennart Hansen og Thorben Hansen

Datadagsordenen og offentlige registre

Data er det nye guld, lyder et populært udsagn, som fanger et vigtigt aspekt af digitaliseringsdagsordenen.

På det offentlige område er digital forvaltning i fokus, og adgang til gode og pålidelige data er afgørende både når der behandles enkeltsager og når der arbejdes med analyse- og planlægnings­opgaver.

Der er gennemført omfattende tiltag for at gøre indholdet af eksisterende offentlige registre bredere tilgængeligt med det mål at understøtte kvalitet og åben­hed i den offentlige forvaltning.

Den fællesoffentlige digitaliseringsstra­tegis implementering af grunddata-programmet er et eksempel på dette. Det samme er gennemførelse af en række EU-direktiver fx i form af Lov om vide­reanvendelse af den offentlige sektors informationer (PSI-loven) og Lov om infrastruktur for geografisk information (INSPIRE-loven).

Udviklingen har afsløret, at datakvali­tet – definereret ved fuldstændighed, en­tydighed, aktualitet, gyldighed, nøjagtig­ hed, konsistens og tilgængelighed – og den form data foreligger i, fx som tekst eller tegning i pdf-dokumenter og ikke som digitale objekter, er et problem for mange registre, og at omfattende tiltag er nødvendige for at kvalitetsforbedre og løbende vedligeholde data, så de på tilfredsstillende måde understøtter den digitale anvendelse.

Langt hovedparten af midlerne i det 2 mia. kr. dyre grunddataprogram blev således brugt til at kvalitetsforbedre data i grunddataregistrene, en opgave, der blev varetaget af de registeransvarlige myndigheder. Der skal også fremover bruges betydelige ressourcer på at kva­litetsforbedre og vedligeholde registerdata, både grunddata og andre data.

I den forbindelse er det en selvstændig udfordring, at prioriteringen af kvalitets­ forbedrings- og vedligeholdelsesaktivite­ter vanskeliggøres af, at værdien af data ofte ligger eksternt i forhold til de myn­digheder, der på basis af finanslovsbevillinger og uden tæt relation til datas eksterne værdiskabelse, kvalitetsforbed­rer og vedligeholder data.

Det er her naturligt at stille spørgsmå­let, om kvalitetsforbedrings- og vedlige­holdelsesaktiviteterne kan ske på en mere hensigtsmæssig måde, så de i større om­ fang på en ressourceeffektiv måde ind­ passes i eksisterende processer.

Retlige geodata og rettigheder til fast ejendom

Rettigheder til fast ejendom definerer, hvordan der gives adgang til brug, kon­trol og overdragelse af jord med tilhø­rende ansvar og begrænsninger. Eller sagt på en anden måde; hvem, der kan bruge hvilke ressourcer hvor længe og under hvilke betingelser.

Håndtering af rettigheder til fast ejen­dom er et område, hvor store interesser er på spil, både for samfundet og for de enkelte borgere. Det baserer sig på viden om mange af den virkelige verdens gen­stande og fænomener, og meget af denne viden er indeholdt i registre med geo­data, der bruges eller er skabt i et miljø med hjemmel i lovgivningen – de så­kaldte ‘retlige geodata’.

Den traditionelle model for håndtering af retlige geodata er, at det sker via re­gistre, hvor ansvaret for et register er forankret hos en registermyndighed, der varetager alle aspekter af registerførelsen: Myndigheden fastlægger det regelsæt, der knytter sig til registret, og myndig­ heden sørger for at etablere og vedlige­ holde registrets indhold, eventuelt med deltagelse fra andre myndigheder  –  fx en statslig myndighed med  deltagelse fra kommunerne. Brugernes rolle er alene at benytte registrenes retlige geodata samt eventuelt at gøre ansvarlige myndig­ heder opmærksom på oplevede kvalitets­ problemer i data.

Fordelen ved den traditionelle model er, at registre og alle opdateringer af re­gistres retlige geodata er underlagt direkte myndighedskontrol med den troværdig­hed, der følger af det. Ulempen er den allerede nævnte med, at vedligehold af retlige geodata sker på basis af finans­lovsbevillinger og uden tæt relation til den eksterne værdiskabelse. Hertil kommer, at kvalitetsforbedringer, der frem­kommer eksternt i forbindelse med brug af retlige geodata i anvendelsesprojekter, ikke umiddelbart føres tilbage til relevante registre.

Praktiserende landinspektører (i det følgende blot ‘landinspektører’) har som en af sine fornemste opgaver ud fra gæl­dende regler at sikre en retfærdig hånd­tering af rettigheder til fast ejendom i forhold til både rettighedshavere, tredje­ mand og samfundet generelt. Her er de retlige geodata af essentiel betydning.

Landinspektører agerer på det matri­kulære område som autoriserede private aktører på kanten af myndighedsom­rådet. Med baggrund i myndighedsfor­ skrifter og under professionelt ansvar gennemfører landinspektører sager med dertil hørende myndighedshøringer og dataopdatering og bringer disse frem til formel afslutning med dertil hørende op­ datering af offentlige registre.

Med de nævnte datakvalitetsudfor­dringer og med de muligheder den digi­tale udvikling tilbyder, er det nærlig­gende at forfølge en tanke om, at landinspektører med fordel kan spille en til­svarende rolle i forbindelse med at kvali­tetsforbedre og vedligeholde andre ret­ lige geodata med relevans for ejendoms­området og sikre, at relevante registre opdateres.

En sådan rolle for landinspektører vil kunne sikre, at registerdata kvalitetsforbedres og vedligeholdes behovsdrevet og i tæt relation til værdiskabelsen, og vil samtidig styrke landinspektørens rolle som rådgiver på ejendomsområdet.

Spørgsmålet er, hvordan en sådan model kan komme til at fungere organisatorisk, juridisk og økonomisk. Efterføl­gende gives et bud herpå.

Model for håndtering af retlige geodata 

Modellen er inspireret af et par markan­te udviklingstrends indenfor digitalise­ringen: digitale platforme, hvor værdi­skabelse sker ved, at brugere udveksler ydelser i en  åben  infrastruktur  baseret på et sæt af fælles styringsbetingelser, og VGI (volunteered geographic informati­on), hvor brugere skaber  og samler data  i et webmiljø og derigennem udbygger og vedligeholder registres dataindhold – se faktaboks om digitaliseringstrends for uddybning.

Målet er at skabe en digital platform for opdatering af retlige geodata, hvor plat­ formens data:

• understøtter sikring af rettigheder, konkret sagsbehandling samt analyse­ og planlægningsopgaver,
• er baseret på konsistente retlige krav til data og tilknyttede vedligeholdel­ sesprocesser,
• er veldokumenterede og sporbare (metadata og historik),
• kvalitetsforbedres løbende efter behov,
• tilbyder en fælles geografisk reference på tværs af forskellige typer af retlige geodata, og
• er let tilgængelige for myndigheder, borgere og virksomheder

Modellen opererer med behovsdrevet ved­ligehold af retlige geodata i et miljø, hvor slutbrugeres efterspørgsel er styrende fremfor registermyndigheders budgetter, hvor kapacitet skaleres fleksibelt fremfor at afhænge af registermyndigheders ka­pacitet, og hvor finansiering kobles til datas værdi fremfor at være underlagt registermyndigheders bevillinger.

De typer af brugere, der opererer på den digitale platform, udgøres af regi­stermyndigheder, slutbrugere og data­vedligeholdere. Slutbrugere benytter ret­lige geodata som en del af deres opgave­løsning og rekvirerer datavedligeholdere til at udføre opgaver, som indbefatter, at retlige data opdateres; datavedlige­holdere opererer med godkendelse fra registermyndigheder og leverer opdate­ringstransaktioner til registre, der styres af registermyndigheder.

Myndighedskontrollen bevares gen­nem at fastlægge regler, som dataved­ligeholdere skal overholde for at blive godkendt. Ændringer af retlige geodata skal ske gennem ændringssager, der som metadata gøres sporbare i de berørte re­gistre og derigennem sikrer, at ændrin­gerne er veldokumenterede. Herved sikres, at data kan fungere som autorita­tivt grundlag for spørgsmål vedrørende rettigheder til fast ejendom. Det forhold, at datavedligeholdere opererer med god­ kendelse fra registermyndigheder, adresserer samtidig potentielle tvivlsspørgsmål om troværdigheden af de indkomne op­dateringer. Det vil i den forbindelse være naturligt at stille krav om, at datavedlige­holdere opererer som uafhængige forret­ninger, er underlagt professionelt ansvar og er dækket af en ansvarsforsikring.

Landinspektører er oplagte kandidater til at gå ind som datavedligeholdere på den digitale platform for opdatering af retlige geodata.

Brugerne udgør sammen med andre interessenter omkring den digitale plat­form (lovgivere, interesseorganisationer m.v.) platformens økosystem. For at mo­dellen kan fungere skal der være en så­kaldt økosystemdriver, der er overordnet ansvarlig for platformen. Økosystemdri­veren kontrollerer platformens forret­ningsmodel og teknologifundament, sik­rer, at rammebetingelser og incitament­struktur er på plads og fastlægger over­ordnede krav og retningslinjer for plat­formens brugere, håndtering af kvalitet, ændringsprocesser, dokumentation, spor­barhed, etc.

Rollen som økosystemdriver

Rollen skal være forankret hos en statslig myndighed og kræver mandat til at foreskrive tværgående sammenhæng i data og pro cesser, en hensigtsmæssig arbejdsdeling mellem offentlige og private aktører og en bæredygtig finansieringsmodel. Der er tale om en samlet myndighedsrolle, der går på tværs af den traditionelle statslige rollefordeling, og hvor delele­menter af rollen i dag ligger spredt hos en række eksisterende styrelser i forskel­lige ministerier. Der ligger en selvstæn­dig udfordring i at etablere en samlet rolle hos en kompetent myndighed.

Modellen baserer sig på, at retlige geodatas værdi i forbindelse med håndtering af rettigheder til fast ejendom er nøglen til den finansiering, der knytter sig til at vedligeholde data.

Retlige geodata har særlig værdi i for­bindelse med ejendomsretlige begivenheder med relation til de seks B’er – be­liggenhed, besiddelse, beskyttelse, be­nyttelse, belåning og beskatning. Der bør ved sådanne begivenheder indføres krav om, at relevante retlige geodata i udstrakt grad verificeres at være korrekte og om nødvendigt opdateres. Den slut­bruger, der har primær interesse i begi­venheden, rekvirerer datavedligeholdelsen og er som hovedregel også den, der finansierer opgavens udførelse. De konkrete begivenheder, der kan afstedkomme opgaver i forhold til retlige geodata, er fx uenighed om retten til ejendom, salg af ejendom, deling af ejendom, æn­dret anvendelse af ejendom, ekspropria­tion af ejendom, fysisk planlægning af betydning for ejendom, jordfordeling, ejendomsvurdering og udbetaling af subsidier relateret til ejendom.

At lade finansieringen på denne måde følge værdien, ændrer ved den traditio­nelle måde at afholde udgifter i forbin­delse med vedligehold af retlige geo­data. Her skal det specielt bemærkes, at en del af finansieringen derved overgår fra offentlige til private aktører, fx til ejere af fast ejendom. Når der i dag sker fx udstykning af ejendom eller salg af ejendom, betales der – udover gebyr – skatter på disse begivenheder i form af udstykningsafgift hhv. tinglysningsafgift. Justering af sådanne skatter vil kunne bruges til at sikre balancen mellem offentlig og privat finansiering.

Den beskrevne model skitserer en grundlæggende anderledes tilgang til ar­bejdsdeling, ansvar og finansiering i for­bindelse med opgaven med at kvalitets­forbedre og vedligeholde retlige geodata.

Det er vores opfattelse, at modellen tilbyder en ressourceeffektiv tilgang til løsning af opgaven – en opfattelse, som naturligvis må efterprøves som en del af et videre forløb (proof-of-concept aktivi­teter, business-casestudie, … ).

Den største udfordring for at komme videre med modellen er dog formentlig, at den repræsenterer en betydelig æn­dring i forhold til den måde retlige geo­data håndteres i dag. At implementere modellen kræver en stærk myndighed til at sætte de fælles styringsbetingelser og drive udviklingen og en stor viden og digital modenhed hos registermyndighe­der og datavedligeholdere. Er der kom­petencer, vilje og mod til at gennemføre en model, som i den grad betyder digital disruption på et konservativt og traditi­onsbundet område?